Postulat OIGD o nowelizację ustawy Prawo zamówień publicznych – klauzule waloryzacyjne na umowy na okres 6 miesięcy i krótszy

Ogólnopolska Izba Gospodarcza Drogownictwa w dniu 4 listopada br. zwróciła się do Urzędu Zamówień Publicznych (pismo OIGD 138/2026) o podjęcie działań zmierzających do nowelizacji ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (Pzp), poprzez rozszerzenie obowiązku zamieszczania klauzul waloryzacyjnych również na umowy zawierane na okres 6 miesięcy i krótszy. Zgodnie z art. 439 ust. 1 Pzp obowiązek określenia zasad zmiany wynagrodzenia w przypadku zmiany cen materiałów lub kosztów związanych z realizacją zamówienia dotyczy umów na roboty budowlane, dostawy lub usługi zawieranych na okres dłuższy niż 6 miesięcy. W umowach o krótszym czasie realizacji zamieszczenie takiej klauzuli jest dopuszczalne, lecz nieobowiązkowe. W rezultacie wykonawca krótkoterminowego zamówienia może pozostawać - i w praktyce pozostaje - bez uprzednio uzgodnionego mechanizmu reagowania na istotną zmianę kosztów realizacji, gdyż powszechnie obowiązującą praktyką jest brak stosowania klauzul wynikających z art.439 ust. 1 Pzp dla umów trwających 6 i mniej miesięcy. Istotą waloryzacji jest utrzymanie równowagi ekonomicznej stron umowy, jaka istniała w dacie jej zawierania, a która może ulec zachwianiu wskutek zmian cen materiałów lub kosztów występujących w toku jej wykonywania. Cel ten został wyraźnie wskazany również w komentarzu Urzędu Zamówień Publicznych do art. 439 Pzp. Długość okresu realizacji zamówienia nie przesądza jednak ani o możliwości wystąpienia zmian cen, ani o skali ich wpływu na koszt wykonania zobowiązania. Istotna zmiana może nastąpić także w okresie kilku tygodni, szczególnie w zamówieniach o wysokim udziale czynników produkcji podatnych na wahania cen. Przyjęta w art. 439 ust. 1 Pzp granica czasowa powoduje zatem, że kontrakty o porównywalnym profilu kosztowym korzystają z odmiennego poziomu ochrony wyłącznie z uwagi na planowany okres realizacji. Tymczasem potrzeba racjonalnego podziału ryzyka gospodarczego występuje także w zamówieniach krótkoterminowych. Nie chodzi przy tym o zagwarantowanie wykonawcy rentowności ani o zwolnienie go ze zwykłego ryzyka prowadzenia działalności gospodarczej, lecz o stworzenie przejrzystego i realnego mechanizmu uwzględniającego obiektywnie stwierdzone zmiany cen i kosztów, na zasadach znanych wszystkim oferentom już na etapie postępowania o zamówienie publiczne. Obowiązkowa klauzula waloryzacyjna służy również interesowi zamawiających. Brak przewidywalnego podziału ryzyka skłania wykonawców do uwzględniania w cenach ofert rezerw na możliwe podwyżki kosztów, także wtedy, gdy ostatecznie one nie wystąpią. Może również zagrozić konkurencyjności postępowania o zamówienie publiczne, bądź też nawet jego wykonaniu, szczególnie w przypadku, gdy podaż na rynku zamówień drogowych w ostatnich 3 latach została drastycznie ograniczona, prowadząc do „wojny cenowej” o pozyskanie kontraktów. Przejrzyste zasady waloryzacji ograniczą potrzebę takiej „ostrożnościowej” kalkulacji, nadmierne ryzyko potencjalnego niewykonania umowy, będą sprzyjać porównywalności ofert i zwiększać dostępność zamówień dla mniejszych oraz regionalnych przedsiębiorstw, które mają ograniczone możliwości długoterminowego zabezpieczania cen zakupów przy niewielkich wolumenach materiałów. Jest to szczególnie istotne w przypadku firm, dla których krótkoterminowe kontrakty stanowią istotną część portfela zamówień, a to najczęściej mali i średni przedsiębiorcy. Jednocześnie odpowiednio skonstruowany mechanizm działa w obu kierunkach: art. 439 ust. 4 Pzp obejmuje zarówno wzrost, jak i obniżenie cen materiałów lub kosztów. Obowiązek zamieszczenia klauzuli nie oznacza więc automatycznego podwyższenia wynagrodzenia, lecz określenie obiektywnych przesłanek jego ewentualnej korekty. Zamawiający zachowuje możliwość dostosowania poziomu zmiany uprawniającego do waloryzacji, sposobu jej obliczania oraz maksymalnej wartości zmiany wynagrodzenia do charakteru konkretnego zamówienia, zgodnie z art. 439 ust. 2 Pzp. Znaczenie postulowanej zmiany uwidaczniają obecne zaburzenia rynku surowców energetycznych, związane z konfliktem zbrojnym na Bliskim Wschodzie

Stanowisko OIGD w sprawie pozornej waloryzacji kontraktów w samorządach

Ogólnopolska Izba Gospodarcza Drogownictwa wspólnie z Polskim Związkiem Pracodawców Budownictwa zwróciły się do Urzędu Zamówień Publicznych o podjęcie działań skierowanych do jednostek samorządu terytorialnego oraz podległych im jednostek udzielających zamówień publicznych, służących zapewnieniu rzeczywistej waloryzacji wynagrodzenia wykonawców. Zdaniem Organizacji konieczne jest zwrócenie zamawiającym uwagi na sposób formułowania klauzul waloryzacyjnych oraz upowszechnienie opracowanych przez Urząd Zamówień Publicznych wzorcowych klauzul waloryzacyjnych, aby przewidziane w umowach zawieranych przez zamawiających samorządowych mechanizmy mogły być skutecznie stosowane w toku realizacji inwestycji. W ocenie Organizacji celem waloryzacji winno być zachowanie równowagi ekonomicznej stron jaka istniała w dacie zawarcia umowy o realizację zamówienia publicznego. Niestety cel ten umyka zamawiającym samorządowym przy konstruowaniu obligatoryjnych zapisów umownych dotyczących waloryzacji, co może w efekcie przełożyć się niekorzystnie na wykonywanie zamówień. Praktyka realizacji zamówień samorządowych wskazuje, że samo zamieszczenie w umowie postanowień dotyczących waloryzacji często nie zapewnia wykonawcy możliwości uzyskania zmiany wynagrodzenia odpowiadającej zasadom przyjętym w ustawie. Część zamawiających nie korzysta z wzorcowych rozwiązań udostępnionych przez Urząd Zamówień Publicznych, inni natomiast wprowadzają do nich modyfikacje, które ograniczają, a nawet zniekształcają zupełnie ich skuteczność. W rezultacie umowa formalnie przewiduje waloryzację, lecz warunki jej zastosowania są określone w taki sposób, że ich spełnienie w okresie realizacji zamówienia staje się praktycznie niemożliwe, w szczególności dotyczy to ustalanych nadmiernie wysokich progów zmiany cen umożliwiających uruchomienie mechanizmu waloryzacji, odległych terminów pierwszej zmiany wynagrodzenia, nieadekwatnych limitów zmiany wynagrodzenia, czy też wymagań w zakresie dokumentów przedkładanych wraz z wnioskiem o waloryzację, niewspółmiernych do przyjętego sposobu jej obliczania. Znaczenie ma przy tym łączne odczytywanie poszczególnych warunków waloryzacji zawartych w umowie, ponieważ postanowienia, które rozpatrywane oddzielnie wydają się możliwe do zastosowania, po ich zestawieniu mogą prowadzić do faktycznego wyłączenia waloryzacji. Charakter tych zapisów często sprowadza się zatem do formalnego wypełnienia wymogów ustawy przy częściowej lub całkowitej pozorności rzeczywistej waloryzacji. Powyższe prowadzi natomiast do sytuacji, w której to wykonawca ponosi pełne skutki wzrostu cen w okresie wykonywania robót, pomimo zawarcia w umowie klauzuli, która miała służyć rozłożeniu tego ryzyka pomiędzy strony. Może to w efekcie nawet zagrozić realizacji zamówień z niekorzyścią dla finansów samorządów, jak również może wpłynąć na ograniczenie ich rozwoju. Powyższy problem ma szczególne znaczenie dla małych i średnich przedsiębiorstw realizujących lokalne inwestycje drogowe, które dysponują ograniczonymi możliwościami finansowania wzrostu kosztów z własnych środków. Urząd Zamówień Publicznych wypracował już rozwiązania, które mogą stanowić podstawę poprawy tej praktyki. W opublikowanym w listopadzie 2022 r. opracowaniu „Przykładowe klauzule waloryzacyjne dla sektora budownictwa” przedstawiono mechanizmy możliwe do wykorzystania również w umowach zawieranych przez zamawiających samorządowych. Materiał ten powstał przy udziale przedstawicieli administracji, zamawiających i organizacji branżowych, w tym OIGD i PZPB, co za tym idzie w naszej ocenie, upowszechnienie tych postanowień i ich prawidłowe stosowanie powinno być obecnie jednym z podstawowych działań służących zapewnieniu skuteczności waloryzacji w zamówieniach samorządowych.

Reakcja OiGD na problem z dostępnością i ceną asfaltów w Polsce

Ogólnopolska Izba Gospodarcza Drogownictwa, reprezentująca przedsiębiorców branży drogowej, zwróciła się do Prezesa Rady Ministrów, Ministra Infrastruktury, Ministra Aktywów Państwowych,Prezesa ORLEN S.A. o pilne podjęcie działań w związku z poważnymi trudnościami w zaopatrzeniu w asfalty drogowe (bitumy) (dostępność) oraz gwałtownym wzrostem ich cen w bieżącym sezonie budowlanym.  Zjawiska te, szczególnie dotkliwe w ostatnich dniach, istotnie utrudniają wykonywanie zamówień publicznych, a ich dalsze utrzymywanie się doprowadzi do opóźnień inwestycji oraz pogorszenia sytuacji finansowej wykonawców. Z informacji przekazywanych Izbie wynika, że katastrofalna sytuacja związana z ograniczoną dostępnością asfaltów pozostaje w związku ze sposobem wykorzystania przez krajowe rafinerie instalacji umożliwiających dalsze przetwarzanie pozostałości rafineryjnych, stanowiących również surowiec do produkcji bitumów. Polskie rafinerie wyposażone są w instalacje do zgazowania oraz pogłębionej rafinacji dające im możliwość produkcji z pozostałości porafinacyjnej (będącej bazą do produkcji bitumu) gazu i oleju napędowego. Według przekazanych nam przez członków Izby informacji, te instalacje są obecnie w pełni wykorzystywane, co prowadzi do opisanej sytuacji.  Kwestia ta wymaga pilnego wyjaśnienia z udziałem producentów i właściwych organów administracji. Przedsiębiorcy zrzeszeni w Izbie sygnalizują ponadto, że ORLEN Asfalt, a także inni dostawcy, realizują obecnie dostawy w ramach wcześniej zawartych kontraktów ze stałą ceną, natomiast zamówienia w formule spot, tj. po bieżącej cenie rynkowej, nie są przyjmowane. Jest to szczególnie dotkliwe jesienią, gdy ożywienie lokalnych rynków i uruchamianie mniejszych zadań zwiększają zapotrzebowanie na doraźne zakupy materiału. Zwracamy się o zweryfikowanie skali i przyczyn tych ograniczeń. Szczególnie trudna sytuacja dotyka przedsiębiorstw regionalnych, dla których podstawę portfela zamówień stanowią kontrakty krótkoterminowe, szczególnie w samorządach, często o mniejszej wartości i skali. Firmy te w praktyce nie mają możliwości zabezpieczenia dostaw poprzez umowy ze stałą ceną, m.in. z uwagi na wymagany minimalny wolumen zakupu na poziomie 1 000 ton, nieadekwatny do ich zapotrzebowania. Są zatem w większym stopniu uzależnione od dostępności asfaltu w formule spot, której ograniczenie, a w zasadzie brak, bezpośrednio zagraża realizacji lokalnych zadań drogowych. Ponadto, wedle informacji przekazywanych przez członków Izby, producenci stosują wręcz zaporowe ceny asfaltów, które nawet w przypadku kontraktów długoterminowych, kalkulowanych kilka lat wcześniej, powodują ogromne koszty, których nie pokrywa waloryzacja cen. Wskazujemy, że żadne mechanizmy waloryzacji, czy to stosowane w umowach Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, czy też w umowach z zamawiającymi samorządowymi, nie są w stanie zrekompensować strat wykonawców na kontraktach, związanych z drastycznym wzrostem cen asfaltów, jaki nastąpił w związku z wojną na Bliskim Wschodzie i blokadą Cieśniny Ormuz. Drastyczność wzrostu cen przedstawiamy w piśmie OIGD 130/2026. Zwracamy uwagę, że problem wykracza poza interes poszczególnych przedsiębiorców. Terminowe wykonanie inwestycji drogowych warunkuje sprawność transportu, ciągłość łańcuchów dostaw oraz rozwój i utrzymanie infrastruktury istotnej dla bezpieczeństwa państwa. Opóźnienia osłabiają również zdolność administracji państwowej i samorządowej do zapewnienia sprawnej logistyki w sytuacjach kryzysowych. W związku z powyższym Izba wnosi o: 1. pilne przeanalizowanie przyczyn ograniczonej podaży asfaltów drogowych na rynku krajowym, w tym w dialogu z producentami; 2. podjęcie działań sprzyjających zapewnieniu ciągłości i przewidywalności dostaw, również dla zamówień realizowanych w formule spot; 3. przeanalizowanie wpływu aktualnych cen asfaltów na realizowane kontrakty drogowe oraz adekwatności stosowanych mechanizmów waloryzacji.